Hace unos días la Mesa de Dialogo Minería y Desarrollo tuvo la gentileza de invitarme a ser parte de un panel en torno al tema “Descentralización e Industrias Extractivas”. He desarrollado estas notas a partir del esquema usado para la presentación oral.

1. Que es lo que estamos discutiendo

El destape de numerosos casos de corrupción con supuesta participación de Presidentes Regionales ha puesto en la agenda pública el tema de la capacidad y de la honestidad de las autoridades regionales y locales en el manejo de las rentas de las que disponen, parte importante de las cuales consiste en la parte de las regalías y el impuesto a la renta pagados por las industrias extractivas y que se reparte a las autoridades de los territorios en donde se realizan estas actividades productivas, vía el mecanismo del canon.

En este terreno, una de las respuestas del gobierno ha sido el anuncio de una modificación de la Ley de Canon, para lograr una mayor equidad en el reparto de estas rentas y evitar su excesiva concentración en unas pocas localidades y regiones. De esta manera, las relaciones entre descentralización e industrias extractivas parece reducirse al tema de la gestión de la renta que llega a las respectivas autoridades sub nacionales vía el canon.

Pero en realidad el tema es bastante más complejo, y merece ser tratado en sus diferentes aspectos.

2. Algunos temas que deben estar en la agenda

a. La descentralización de competencias.

En realidad, en el Peru nunca se llego a descentralizar la gestión del sector extractivo. En la puesta en práctica de la descentralización en el marco de la Ley de Bases de la Descentralización y los Planes Quinquenales de Transferencias, solamente se transfirió a los Gobiernos Regionales competencias en materia de pequeña minería y minería artesanal, pero no se les dio ninguna capacidad de decisión –ni siquiera compartida- en las decisiones sobre las grandes inversiones en minería, petróleo, gas o generación de energía. No deja de resultar interesante recalcar como –junto con los sectores Defensa y Relaciones Exteriores que naturalmente no se descentralizan en el marco de una república unitaria- haya sido este sector de las grandes inversiones extractivas el único que permaneció íntegramente en manos del gobierno central.

Esta actitud centralista respecto de las grandes inversiones extractivas se ha mantenido vigente hasta la actualidad. Por ejemplo, cuando se legisla sobre derechos de consulta de los pueblos indígenas, los entes del gobierno central conducirán las consultas en torno a los proyectos de inversión que promueven, pero en ellas no participan de forma alguna los gobiernos regionales y locales encargados del gobierno de los territorios en donde se realizan por proyectos a ser consultados. Por ejemplo, cuando el MINAM logra la creación del SENACE para hacerse cargo –por fin- de la evaluación y aprobación o no de los Estudios de Impacto Ambiental, no se incluye a los gobiernos regionales ni locales ni en su Consejo Directivo ni en sus equipos técnicos.

Sin embargo, la experiencia demuestra que –más allá de lo que la ley les niega- los gobiernos regionales y locales si están participando en la toma de decisiones sobre estos temas. Por ejemplo, es la acción de los Gobiernos Regionales de Cajamarca y Moquegua la que en gran parte explica la parálisis de Mina Conga y la viabilidad social y política de Quellaveco, respectivamente. Y el de Arequipa ha sido muy activo en la obtención de la licencia política por parte de las autoridades locales a la ampliación de Cerro Verde a cambio de la inversión de la minera en la planta de tratamiento de aguas servidas de la ciudad de Arequipa. Desde otro ángulo, en el ejercicio de sus competencias en materia de zonificación y ordenamiento territorial, los GRs y GLs también están interviniendo indirectamente en las decisiones sobre las grandes inversiones en sus territorios.

De la misma manera, muchos alcaldes distritales y provinciales participan activamente en las decisiones que dan o quitan viabilidad a proyectos mineros en sus localidades, se apoyando dichos proyectos a cambio del apoyo de las empresas a diversas iniciativas municipales como oponiéndose directamente o canalizando la oposición social mediante procesos de consulta ciudadana. Tambogrande fue un primer ejemplo. Después ha habido varios otros.

En este mismo camino, la experiencia de monitoreo participativo del impacto de la actividad minera sobre los cursos de agua en Espinar, Cusco, plantea un ejemplo interesante de descentralización practica de funciones normativamente centralizadas en la OEFA del Ministerio del Ambiente.

En perspectiva, hay que institucionalizar la participación de los gobiernos regionales y locales en las decisiones relativas a los grandes proyectos extractivos y energéticos, incluyendo los procesos de zonificación y ordenamiento, el otorgamiento de concesiones, la evaluación y aprobación de los EIAs por el SENACE, le evaluación y fiscalización de impactos ambientales por la OEFA, etc. como parte de ese proceso, hay que ayudarlos a desarrollar las capacidades humanas requeridas y fortalecer os mecanismos de control que prevengan y sancionen la corrupción.

b. El desarrollo económico local

Se afirma con frecuencia que la actividad extractiva trae el desarrollo y el bienestar a los territorios en donde estas actividades se desarrollan. Y se sustenta es afirmación con estimado genéricos sobre el efecto multiplicador del empleo directo en minería (que sabemos que es muy bajo) en la generación de empleos directos (que se afirma que es muy alto).

Lo que realmente sabemos al respecto es que –después del periodo de acondicionamiento físico- la minería genera muy poco empleo directo pues es intensiva en capital y buena parte de este empleo directo no puede ser satisfecho por la mano de obra local pues se trata de empleos calificados.

Y también sabemos que después de dos décadas de intensa actividad minera, varios de estos territorios mineros siguen sumidos en la pobreza mientras que varias regiones no mineras han tenido un mejor desempeño económico y en términos de reducción de la pobreza, y esto más o menos independientemente de la orientación política de los gobiernos regionales y locales que hayan tenido. Es decir, no hay evidencia contundente que asocie inversión minera, hidro-carburífera o energética con desarrollo y bienestar local y regional.

Sucede que en realidad -más allá del empleo directo- no tenemos en realidad información sistematizada sobre las cadenas de provisión bienes y servicios locales, regionales y nacionales, que responden a las demandas de los grandes proyectos mineros, de hidrocarburos y de energía. Desde el estado no hay políticas que establezcan nada concreto en relación con este tema (en Brasil 100% de los bienes y servicios requeridos por el desarrollo de sus nuevos campos petroleros deben der producidos en el país, por ejemplo) ni prácticas de seguimiento del llamado “contenido local” de las inversiones extractivas. Desde las empresas mismas, varias tienen estrategias de trabajo con plataformas de proveedores y pero no hay mucha información sistematizada al respecto, que puede permitir ver no solamente la generación de empleo indirecto, sino la calidad del mismo y los procesos de acumulación de capital y de organización empresarial que se puede estar generando en esos territorios.

Este es pues un campo en el que se necesita generar información confiable, actualizada y comparativa, y en el que necesita hacer un balance desde las propias empresas y desde los propios proveedores que permita sustentar la posibilidad de políticas públicas y estrategias corporativas que estimulen el contenido local de estas inversiones.

c. La descentralización de la renta extractiva.

La legislación del canon (mecanismo mediante el cual se entrega a los gobiernos regionales y locales parte de la renta generada por las actividades extractivas que se desarrollan en sus territorios) viene de los 70, cuando de decidió dar a Loreto parte de los ingresos generados por el petróleo extraído de esa región. Después –desde inicios de la década pasada y ya en el marco de una apuesta por la descentralización, se extendió a la minería, el gas, la pesca, la energía y la forestación comercial, con un mecanismo de asignación que privilegia a los gobiernos locales de las regiones productoras, dentro de ellas a los distritos y provincias donde se ubican las actividades extractivas que generan esa renta.

En este esfuerzo convergimos representantes de las empresas extractivas interesadas en que las poblaciones de las zonas en donde realizan sus actividades sientan la mayor cantidad posible de beneficios de dichas actividades (en este caso mayores presupuestos locales) con activistas de sociedad civil interesados en fomentar la descentralización como parte de la profundización de la democracia para evitar nuevas concentraciones autoritarias y corruptas del poder como las del Fujimorismo recientemente derrotado.

Sin embargo, el aumento de las ganancias empresariales resultante del aumento de los precios de la energía y los minerales en los mercados internacionales, llevaron a un aumento considerable de los impuestos y regalías pagadas y en consecuencia las rentas que por concepto del canon han llegado a los gobiernos sub nacionales respectivos. El resultado ha sido una fuerte distorsión en la asignación de los recursos de inversión a los diferentes territorios del país así como una manifiesta incapacidad de las autoridades locales en hacer un uso eficiente de recursos que desbordan sus capacidades, cuando no una multiplicación exponencial de los niveles de corrupción en la gestión de esos recursos.

En respuesta a esta situación de ha abierto un debate en torno a la necesidad de revisar la legislación de canon, con una clara intención de re centralizar la gestión de esa renta, argumentando que los gobiernos sub nacionales son incapaces de manejar esos recursos eficiente y éticamente. El que los medios y el gobierno central “descubran” recién después de una década de descentralización la existencia de estos problemas, justo cuando se arranca el proceso de elección de nuevas autoridades, es revelador de la intencionalidad política detrás de la campaña.

Al respecto, me parece importante distinguir cuatro cosas:

• De la corrupción que hoy se descubre en los gobiernos regionales son –tan responsables como las autoridades sub nacionales involucradas- como los entes del gobierno central llamadas a prevenir, controlar y sancionar estos hechos. Por ejemplo, en el caso de Ancash, en estos años previos las acciones de control de la Contraloría General de la República en Ancash no dieron indicios de nada oscuro y la Contraloría acepto que parte de su personal en la región fuese directamente pagado por el GR respectivo, como ocurre en todas las regiones del país; la Fiscalía General de la Nación removió a los dos fiscales que investigaban a Alvares y el primer intento de asesinato de E Nolasco y el estudio de abogados del hermano mayor del ex Fiscal de la Nación defendía al empresario local acusado de mandar matar al fiscal que investigaba sus nexos con Alvarez; el Poder Judicial liberó a los dos sicarios acusados de participar en el primer intento de asesinato; y los intentos de investigar el caso en el Congreso fueron bloqueados por Heriberto Benítez y la bancada de Solidaridad Nacional de Luis Castañeda Lossio, socio político de Alvarez en la Ancash. La descentralización no es en absoluto culpable de estos altísimos niveles de corrupción de las instituciones nacionales encargadas del combate contra la corrupción en el integro del estado peruano.

• Nunca se logró poner en marcha desde el gobierno central una estrategia o un plan de desarrollo de capacidades para ayudar a los gobiernos sub nacionales en usar de manera más efectiva los recursos del canon. Es decir, se les asigno competencias y recursos pero no hubo un intento serio desde el gobierno central para ayudarlos a mejorar su desempeño.

• Sin embargo, desde el 2003 en adelante los gobiernos regionales y locales han logrado incrementar su capacidad de gasto de manera mucho más importante que el gobierno central y en la actualidad en varios casos los gobiernos sub nacionales resultan ser “mejores gastadores” que varios ministerios del gobierno central. De hecho, al momento de escribir estas líneas el SIAF del MEF informa que el gobierno central está peor que los gobiernos locales y gobiernos regionales en cuanto a avance del gasto del presupuesto aprobado para este año.

• Teniendo claro lo anterior, es ciertamente indispensable mejorar la asignación de recursos generados por las actividades extractivas a los gobiernos sub nacionales, lo que supone reformar la Ley de Canon, pero por sobre todas las cosas hay que avanzar en el camino de la descentralización fiscal. Al respecto:

o Se debe redistribuir los recursos del canon al interior de las regiones que lo reciben, de manera tal que el distrito productor reciba lo que le corresponde como tal pero no reciba nuevamente como integrante de la provincia productora y de todas las provincias de la región. De esta manera habrá más al interior de las regiones productoras.

 Sobre esto parece haber un acuerdo amplio.

o Se debe usar el 50% que retiene el Gobierno Central para generar un Fondo de Compensación Regional que beneficie a las regiones no productoras, asignándoles los recursos con base a criterios pre establecidos no sujetos a la discrecionalidad del MEF.

 Imagino que el MEF se opondrá totalmente pues esto le resta poder de decisión discrecional sobre estos recursos.

o Se debe retomar el frustrado camino de la descentralización fiscal del 2005, con base en las recomendaciones de la mesa de trabajo integrada por MEF, ANGR, AMPE, REMURPE y redes de sociedad civil con apoyo te técnicos independientes, para construir un acuerdo sobre la asignación territorial consensuada, previsible y estable del integro de los ingresos del estado.

 Falta voluntad política para abrir este debate y generar un nuevo “contrato social” sobre el reparto de las rentas del estado.

Para terminar, me parece que hay que debatir a fondo sobre la experiencia descentralista en sus múltiples relaciones con las extractivas industrias extractivas. No podemos quedarnos solamente en el debate de la reforma de la ley de canon. Y este debate debe darse en el marco de una apuesta por mejorar la descentralización, y no como pretexto para re-centralizar los recursos y el poder político.